Услуги

Причудливые формы государственного предпринимательства

Эдуард Михайлович Цыганков, кандидат юридических наук

В настоящей статье предлагается осмыслить такие правовые явления как «государственная услуга», «юридическое лицо публичного права», «автономное учреждение» и «бюджетное учреждение нового типа», «акционирование государственных предприятий», «государственные корпорации» и т. д.

Вопрос о поиске государством российским своего места среди двух крайностей является одним из главных вопросов на протяжении всей его истории. Печально только, что в этом поиске между западом и востоком, тиранией и демократией, белыми и красными практически не было остановок в районе разумной золотой середины. Аналогичную ситуацию мы можем наблюдать на примере исторического соотношения публичного и частного права. Постараюсь кратко и популярно изложить суть проблемы, надеясь при этом, что популярность изложения не станет показателем легковесности излагаемых идей и полученных выводов. Сложный для понимания текст зачастую является примером торжества формы над содержанием, когда мысли автора надежно спрятаны от читателя частоколом витиеватых фраз и непонятных терминов.

Критерии деления права на публичное и частное со времен римских юристов не получили должного развития. Представляется, что на сегодняшний день наиболее обоснованное мнение по данному вопросу высказано выдающимся русским юристом 19 века И.А. Покровским в своей работе «Основные проблемы гражданского права». В этой работе автор убедительно доказывает, что отличие права публичного и права частного заключено не в отличии отношений, отраслей, институтов, норм и даже интересов, а в отличии методов правового регулирования общественных отношений. Публичное право использует метод юридической централизации. Частное право использует метод юридической децентрализации. Также как «кнут» и «пряник», эти два метода применимы для регулирования любых общественных отношений, то есть могут использоваться любой отраслью законодательства и права. Законодателю остается только правильно определить целесообразность применения того или иного метода для конкретных общественных отношений на данный исторический период.

В своей работе И.А.Покровский отмечает, что каждый из методов правового регулирования имеет свою особую социальную ценность. Метод властного регулирования отношений из единого центра сильнее сплачивает общество, вносит легко обозримую определенность и планомерность во всю ту область жизни, к которой он применяется. С другой стороны, этот метод, передавая все в данной сфере в руки государства, естественно, понижает частную заинтересованность и инициативу.

В свою очередь, принцип юридической децентрализации, внося в соответствующую область общественной жизни известный элемент случайности и неопределенности, взамен вызывает наибольшее напряжение частной предприимчивости и энергии. Вопрос о том, какой метод, к каким отношениям целесообразнее применять, практически не исследовался. Все как-то складывалось само собой, не вызывая сомнений и вопросов. Уголовное право – право публичное, гражданское право – право частное. Над вопросом размышляли, спорили, но экспериментировать не решались. Эксперименты начались после октября 1917 года. Общественное поглотило частное. Практически весь спектр общественных отношений подлежал централизованному регулированию и контролю. Последний оплот частных интересов - гражданское право, плавно перетекало в право хозяйственное. Такая диспропорция стала одной из причин очередной, но уже современной, революции. Ошибки признали, заклеймили позором, в очередной раз все разрушили до основания и с не меньшим оптимизмом стали строить новую диспропорцию. Только на этот раз маятник качнулся в противоположную сторону. Долой запреты и предписания! Частноправовой принцип «Все, что не запрещено – разрешено» серьезно потеснил принципы публичного права, в том числе на уровне функционирования государственного аппарата. Теперь уже частная инициатива и дух предпринимательства стали проникать в неведомые им доселе сферы государственного управления, административного регулирования и даже уголовного преследования. К сожалению, сменившие революционность 90-х консерватизм и стремление к централизации властных отношений не смогли остановить обратное движение маятника. Сильное желание заново изобрести велосипед привело к появлению неведомых «гибридов» публичного и частного права, заслуживающих достойное место на полках «юридической кунцкамеры».

Появление понятия «государственная (публичная) услуга», ознаменовало начало нового этапа «государственного предпринимательства». Сейчас это словосочетание не режет слух и звучит привычно. Но если вдуматься, то станет очевидным, что оно заключает в себе явное противоречие. Понятие «услуга» всегда находилось в сфере частного права как инициативная и самостоятельная деятельность, осуществляемая за вознаграждение. До последнего времени отношения по оказанию возмездных услуг регулировались гражданским законодательством (глава 39 ГК РФ). Видимо понятие «услуга» и тем более «безвозмездная услуга» не получили должного правового обоснования и развития. Для примера достаточно вспомнить небезызвестное Решение Верховного Суда РФ от 24 февраля 1999 г. № ГКПИ 98-808,809 , в котором Суд не нашел каких-либо препятствий для применения к отношениям по аренде имущества положений Главы 39 ГК РФ «Возмездное оказание услуг».

Тезис о том, что государственный аппарат оказывает услуги своему населению, как-то не согласуется с привычным пониманием понятий «услуга» и «государство». Государственный аппарат функционирует, также как функционирует механизм или система механизмов. Функционирует эта система по строго определенным правилам, за счет государственного бюджета, который в основе своей пополняется за счет налоговых поступлений. Для того чтобы государственный аппарат функционировал как швейцарские часы совершенно не обязательно превращать его в коммерческую артель по оказанию услуг. Более того, в большинстве сфер государственной деятельности частная инициатива и неопределенность отношений просто недопустимы. На уровне бытового сознания в эпоху перестройки для многих граждан было очевидным, что работа частных структур лучше и качественнее государственных. Поэтому представлялось, что все проблемы можно решить простым способом – приватизацией, акционированием, коммерциализацией и т.д. Чего проще, достаточно сделать из государственного предприятия акционерное общество и все само собой заработает. Достаточно перевести государственные учреждения в категорию «услугодателей» и качество «государственных услуг» этих же учреждений значительно возрастет.

Между тем понятия «оказание услуги» и «выполнение функции» отличаются не только своим названием. Эти понятия соответствуют принципиально отличным методам правового регулирования. Простая подмена этих понятий не приведет к сущностным изменениям уже сложившихся общественных отношений. Чиновник функционирует исключительно в рамках своей компетенции и получает ограниченное правовыми актами жалование из государственного бюджета. Если деятельность чиновника назвать услугой, то по сути ничего не изменится, поскольку чиновник будет продолжать действовать несамостоятельно, без какого либо имущественного риска, не за свой счет и вне конкуренции. О каких услугах в данном случае может идти речь? Инициативность, самостоятельность и предприимчивость чиновник может проявить только при получении взятки за свои «услуги». Однако такой вид услуг, как и плохой хоккей, нам явно не нужен. Конечно, за свои добросовестность и усердие чиновник вправе получать грамоту, медаль, памятник, и даже дополнительные, не предусмотренные контрактом, льготы и преимущества. Вместе с тем основанием для дополнительных привилегий не может быть предпринимательская инициатива чиновника. Победное шествие понятия «государственная услуга» можно сравнить с эпидемией вируса, который продолжает активно разрушать действующую систему законодательства и права, порождая невиданных правовых мутантов. В 2006 году на основе понятия «государственная услуга» появилась очередная правовая форма «государственной предпринимательской деятельности» - автономное учреждение. Специфика данной формы заключается в совмещении противоположного – некоммерческой формы и коммерческого содержания.

В соответствии со Статьей 2 Федерального закона «Об автономных учреждениях», автономным учреждением признается некоммерческая организация, созданная Российской Федерацией, субъектом Российской Федерации или муниципальным образованием для выполнения работ, оказания услуг в целях осуществления предусмотренных законодательством Российской Федерации полномочий органов государственной власти, полномочий органов местного самоуправления в сферах науки, образования, здравоохранения, культуры, социальной защиты, занятости населения, физической культуры и спорта, а также в иных сферах. Важно отметить, что понятия «работа» и «услуга» употребляются в Гражданском кодексе исключительно для определения предпринимательской деятельности: «предпринимательской является самостоятельная, осуществляемая на свой риск деятельность, направленная на систематическое получение прибыли от пользования имуществом, продажи товаров, выполнения работ или оказания услуг лицами, зарегистрированными в этом качестве в установленном законом порядке». Переход отношений между государственным аппаратом и населением этого государства на коммерческие рельсы требует глубокого осмысления в различных аспектах – историческом, философском, правовом, политическом и т. д. Можно смело заявить, что мы находимся на пороге создания государства нового типа, своеобразной корпорации, которая способна эффективно, а главное выгодно работать со своим населением. В продолжение «автономной» темы с июля 2012 года в полную силу вступают положения законодательства о бюджетных учреждениях нового типа. Предпринимательство для таких учреждений становится необходимой составляющей их основной деятельности. Для стимуляции активного участия государственных учреждений в хозяйственном обороте правовыми актами предусмотрены нормы, предусматривающие самостоятельное распоряжение полученным доходом, налоговые преференции, минимальный контроль.

Гражданский кодекс теперь предусматривает два вида учреждений – частные и государственные (автономные, бюджетные и казенные). При этом классическому пониманию понятия «учреждение» как организационно-правовой форме юридического лица соответствуют только частные учреждения и государственные казенные учреждения. Автономные и бюджетные учреждения явно выходят за рамки значения этого понятия. Невооруженным взглядом можно легко обнаружить явное неравенство между различными формами собственности. В соответствии со статьей 120 ГК РФ: «Частное учреждение полностью или частично финансируется собственником его имущества. Порядок финансового обеспечения деятельности государственных и муниципальных учреждений определяется законом» (бюджетные учреждения будут содержаться за счет государственного заказа и предпринимательской деятельности). Особое отличие между частным и государственным учреждение заключается в том, что государство как собственник теперь не будет нести субсидиарную ответственность за созданные им автономные и бюджетные учреждения. Такие нормы не только нарушают закрепленный в Конституции принцип равенства всех форм собственности, но и не имеют логичного обоснования, поскольку активная предпринимательская деятельность бюджетных учреждения значительно увеличивает риски и объемы имущественной ответственности.

Однако основной негатив от появления «автономнобюджетных» монстров для системы законодательства и права заключается в разрушении ее системности. При таком развитии «вирусной инфекции» система законодательства и права перестанет быть системой и будет представлять собой хаотичный набор правил созданных под влиянием революционной целесообразности. Подробно о феномене бюджетных учреждений нового типа можно ознакомиться в статьях автора (журнал «Российская Федерация сегодня» № 7, 2010 г. и газете «эж-ЮРИСТ», № 22, 2010 г.). Пенсионный фонд РФ уже почти 20 лет не может определиться со своим правовым статусом. Хочется всего и сразу. С одной стороны эта организация обладает полномочиями органа государственной власти, а с другой призвана осуществлять деятельность страховой компании. Понятие «государственная услуга» как универсальное средство может помочь в объединении противоположностей, поскольку само понятие представляет собой необъяснимый синтез публичного и частного. Пенсионный фонд может оказывать «государственные услуги» и как орган государственной власти, привлекая плательщика взносов к ответственности, и, как страховая компания, действующая в государственных масштабах во благо государственных интересов. Почему при наличии такого средства Пенсионный фонд до сей поры не определился со своим правовым статусом непонятно. Можно было бы давно изобрести очередного правового мутанта, что-то вроде - «государственный автономный фонд».

Акционирование в нашей стране проходит практически как поголовная плановая вакцинация. Такой процесс еще можно понять, когда речь идет о приватизации государственных предприятий в тех секторах экономики, где государственное присутствие нецелесообразно. При этом совершенно не ясен смысл создания акционерных обществ монополистов со стопроцентным государственным участием, а также плановое акционирование в оборонной промышленности. Следует очень кратко и популярно освежить в памяти вопрос – для чего в системе частного права появились юридические лица и акционерные общества в частности. Людям (физическим лицам) для получения большей прибыли и решения более глобальных вопросов приходилось объединять свои усилия и свое имущество. Чем грандиознее стояла задача, тем большее число физических лиц участвовало в новом предприятии. Большинству взрослого населения известны сложности коллективного принятия решений (родительские собрания, собрания жильцов многоквартирного дома, и т. д.). Теперь, можно представить себе, как трудно управлять организацией, имущество которой сформировано за счет имущества более ста физических лиц (как раз тот случай, когда рекомендуется создание ОАО).

Для максимального удовлетворения интересов всех физических лиц решивших объединить свои усилия и имущество для общего дела, умные люди разработали сначала понятие юридического лица, а затем различные формы и виды юридических лиц. Теперь в отношениях с другими участниками имущественных отношений выступали не группа физических лиц, а только одно юридическое лицо. Причем большее число участников юридического лица требовало более сложной модели его управления. Открытое акционерное общество по сравнению с другими формами коммерческих юридических лиц предполагает максимальное число участников, и, следовательно, максимально сложную систему управления. В этом месте возникает риторический вопрос – зачем государство усложняет себе жизнь, создавая ОАО с единственным участником.

Государственное унитарное предприятие (ГУП) давно известная и понятная форма участия государства в имущественных отношениях. В отличие от ОАО, унитарным предприятием легче и проще руководить и контролировать. Это качество ГУП особенно важно, когда речь идет о так называемой производственной кооперации, когда в производстве готовой продукции (например, в строительстве подводной лодки) задействованы десятки поставщиков и подрядчиков. Заставить десятки частных компаний (ОАО) работать слаженно по единому образцу и плану, представляется гораздо более сложной задачей.

То, что в последнее время работа ГУПов не отличалась высокими показателями, вовсе не связано с недостатками организационно-правовой формы. Трудно ожидать от работы ГУПов чего-то большего, если они рассматриваются как нечто отмирающее и априори неэффективное. Отсутствует какая-либо концепция по их структурированию, управлению и развитию. В частности, не решены вопросы профессионального и ответственного руководства ГУПами. Несмотря на широкое участие государства в уже частных капиталах на сегодняшний день практически отсутствует институт специально обученных и персонально ответственных управленцев государственным имуществом, в том числе финансовыми средствами и ценными бумагами. И снова проявляет себя закон маятника. Вначале «кухарка» была допущена к управлению государством, а теперь чиновник факультативным порядком участвует в управлении производственными комплексами. Как показывает практика, управление частными компаниями при помощи различного рода нормативов и директив также не эффективно. Установленные требования выполняются формально и не приводят к ожидаемым результатам. Рассматривая вопрос о формах государственного предпринимательства нельзя пройти мимо государственных корпораций. По поводу обоснованности существования данной формы юридического лица было высказано много сомнений, поэтому будет достаточным остановиться только на возможных причинах подобного явления.

Предпринимательская деятельность в нашей стране долгое время, мягко говоря, не поощрялась (вплоть до уголовной ответственности). После социально-политических перемен новые предприниматели старались не афишировать свое личное участие в компаниях и предприятиях. До появления нового Гражданского кодекса РФ и жестких требований к публичному объявлению организационно-правовой формы юридического лица предприниматели использовали замысловатые, скрывающие реальные отношения участников юридического лица, названия (центр, фирма, концерн, агентство и т.д.). В дальнейшем, среди официально разрешенных форм юридического лица использовались самые «безответственные», предусматривающие исключительно объединение имущества участников (общества с ограниченной ответственностью, закрытые и открытые акционерные общества). Отдельные предприниматели пошли еще дальше. Они скрывали свою предпринимательскую деятельность под формой некоммерческой организации (например, автономная некоммерческая организация). Причем такая «маскировка» имела дополнительные преимущества в сфере налогообложения.

Поскольку круговорот вещей в природе не обходит стороной государственный аппарат, логично предположить переход предпринимателя в чиновники и обратно, а так же то, что психология «застенчивого предпринимателя» будет проявлена при осуществлении государством своей экономической деятельности. Ярким примером взаимного обмена опытом может служить всеобщая игра в пирамиду (в бизнесе «МММ», в государстве «ГКО»). Для активного оказания населению «государственных услуг» в законодательстве были установлены новые формы государственного предпринимательства этакие правовые некоммерческие суррогаты, первенцем среди которых стала «государственная корпорация». Кстати не трудно заметить сходство словосочетаний «государственная корпорация» и «государственная услуга», «автономная некоммерческая организация» и «автономное учреждение».

Пока ученые юристы размышляют над новыми для российского права формами юридических лиц «государственные предприниматели» активно внедряют эти формы в законодательство. Можно только позавидовать такому, как быстро доктринальные новации получают свое практическое применение. Вместе с тем для этого есть вполне логичное объяснение. Во-первых, чем сложнее для понимания новое понятие или организационно-правовая форма, тем больше возможностей для того чтобы скрыть истинные намерения, обойти существующие ограничения и уклониться от государственного контроля. Во-вторых, при общем равнении на цивилизованный запад никто не возразит против внедрения передовых достижений юридической науки, никто не признается, что «король голый». В-третьих, применение новых и не всем понятных правовых конструкций помогает создать общее впечатление решенности существующей проблемы. Например, достаточно подобрать для Пенсионного фонда какую-нибудь новую мудреную правовую форму и не надо больше печалиться о допустимости и совместимости переданных ему полномочий.

В 1999 году Федеральный закон «О некоммерческих организациях» получил новую организационную форму – Государственная корпорация, которой (согласно закону) признается «не имеющая членства некоммерческая организация, учрежденная Российской Федерацией на основе имущественного взноса и созданная для осуществления социальных, управленческих или иных общественно полезных функций». «Имущество, переданное государственной корпорации Российской Федерацией, является собственностью государственной корпорации». При этом Государственная корпорация не отвечает по обязательствам Российской Федерации, а Российская Федерация не отвечает по обязательствам государственной корпорации.

Ну что тут скажешь, представленные правовые нормы демонстрируют идеальный способ для превращения «государственного» в «корпоративное». Рассматривая причины появления правовых новаций в социально-психологическом аспекте, следует отметить то обстоятельство, что на определенном историческом этапе степень человеческого желания реформ и перемен значительно превышает обычные показатели. Ну как тут не вспомнить пассионарную теорию этногенеза Л.Н. Гумилева. На территории Российского государства революционные настроения возникают слишком часто. Это как эпидемия. У людей возникает непреодолимое желание разрушить все до основания, а затем заново придумать велосипед или еще лучше скрестить ужа и ежа, кнут и пряник, публичное и частное. После прошедшего вихря революционных перемен педагогика получило свое ЕГЭ, а юриспруденция получила «юридическое лицо публичного права» как подарок от научной интеллигенции. Все произошло по старой схеме, с применением давно проверенных на российской почве аргументов. Первое – на западе это уже давно есть, и только мы, все еще, как всегда, отстаем. Второе – авторитетные ученые мужи об этом уже давно говорили и продолжают говорить. Третье вытекает из предыдущего - доколе нам отставать от запада, передовые и продвинутые уже давно об этом говорят, долой закостенелое и консервативное, вперед, мы новый мир построим. Иными словами - типично революционно-научный подход, также далекий от золотой середины, как и его противоположность.

Как уже отмечалось, в период перемен желающих причислить себя к передовым и продвинутым предостаточно. Разумеется, для того, чтобы зародить сомнение в истинности такого правового явления как «юридическое лицо публичного права» необходимо написать не одну книгу, количество страниц и тираж которых будет превышать научное обоснование частно-публичного правового гибрида. Поэтому пользуясь тем, что стиль нашего изложения исключительно популярный, без ссылок на запад и авторитеты, добавим всего пару абзацев сомнений, основанных на логике, здравом смысле и общих знаниях юриспруденции. Сами отцы основатели правовой новации соглашаются с тем, что понятие «юридическое лицо публичного права» необходимо только для того, чтобы как-то легализовать существующих правовых уродцев, статус которых не вписывается в существующую систему субъектов права. В частности речь идет о государственных корпорациях, внебюджетных фондах и агентствах. Интересно, что присутствие таких организаций на правовом поле воспринимается как объективная реальность, данная нам в ощущение, а не как правотворческая ошибка или недоработка. Природа тоже иногда экспериментирует. Однако если недалеко от Чернобыля кто-то встретит зайца о двух головах, то у него не появится мысли о появлении нового вида зайцев. В конце концов, во всяком правиле есть исключение и не надо из исключения делать правило.

Большинство ученых юристов высказывающих свою позицию на «публичный вид» юридического лица сходились во мнении на том, что основополагающим критерием для отнесения юридического лица к публичным является наделение этого лица публичными функциями. При этом существуют различные точки зрения о содержании понятия «публичные функции». В частности, речь идет о допустимости включения в это понятие полномочий властного характера. В качестве примера субъектов, на которых государством возложены публичные функции помимо вышеуказанных организаций, обозначаются адвокаты и нотариусы. Такие примеры могут окончательно запутать вопрос о рождении нового вида юридических лиц, поскольку публичные функции адвокатов и нотариусов не имеют автоматического распространения на юридических лиц, созданных при их участии. Вопрос о передаче публичных функций субъектам частного права на сегодняшний день находится в критично-проблемном состоянии и требует отдельного обсуждения. Отметим только основные болевые точки вопроса. Во-первых, весьма дискуссионным можно назвать вывод о праве органов государственной власти на делегирование своих полномочий или функций субъектам частного права. Во-вторых, существующая практика наделения юридических лиц публичными функциями находится в состоянии первозданного хаоса (нет ни принципов, ни правил, ни порядка). В-третьих, остается не решенной проблема возмещения частному лицу затрат, связанных с исполнением публичных функций.

Достаточно поверхностного взгляда на вопрос о наделении юридического лица публичными функциями, чтобы усомниться в истинности данного критерия для появления нового вида юридического лица. Исходя из текущих правовых реалий, практически каждое юридическое лицо можно отнести к юридическим лицам публичного права, так как оно выполняет важную публичную функцию налогового агента. Практически каждое юридическое лицо исчисляет, удерживает и перечисляет в бюджет налог с доходов физического лица, выплаченных ему в виде заработной платы. Практически каждый банк выполняет публичные функции, возложенные на него налоговым и валютным законодательством. Говоря о банках нельзя не упомянуть о публичной функции осуществляемой ОАО «Сбербанком России» за счет денежных средств граждан России. Речь идет об уплате гражданами административных штрафов за нарушение правил дорожного движения. Действительно, перечисление в бюджет сумм административных штрафов исключительно публичная, государственная функция. Если у государства нет своей платежной системы, оно вправе возложить эту функцию на частный банк. Открытым остается только один вопрос – почему гражданину уплатившему налоги приходится отдельно платить комиссию банку за исполнение им государственной публичной функции.

Отрадно, что большинство приверженцев правовых новаций не настаивают на присвоении органам государственной власти почетного звания юридическое лицо публичного права. Очевидно, что эти органы могут вообще обойтись без имущественной обособленности. В настоящее время подавляющее большинство органов власти являются юридическими лицами в форме учреждений и могут вступать в гражданские правовые отношения от своего имени для удовлетворения своих материальных потребностей (столы, стулья, скрепки, бумага и т.д.). Вместе с тем за них это может делать специально созданное государственное предприятие.

Следует отметить, что при должном подходе к данному вопросу государственные расходы производились бы гораздо эффективнее. Во-первых, в гражданско-правовых отношениях будет участвовать предприятие, а не учреждение, которое в отличие от последнего специально создается для проведения работ и оказания услуг. Для такой деятельности предприятие наделяется имуществом, принадлежащем ему на праве хозяйственного ведения. В отличие от учреждения у предприятия больше прав по распоряжению своим имуществом, больше возможностей для надлежащей ответственности по своим долгам, и наконец, больше специально обученного персонала. Во-вторых, одно предприятие может профессионально обеспечить работу десятка (или десятков) органов государственной власти. Это не только повысит качество материального обеспечения, но и значительно облегчит контроль за расходом бюджетных средств.

Предприятие в отличие от учреждения создается непосредственно для участия в гражданско-правовом обороте, то есть для выполнения работ и оказания услуг, а не для осуществления государственных или общественно-значимых функций. Почему вместо государственных предприятий продажей имущества, выполнением работ и оказанием услуг занимаются государственные учреждения, которые могут одновременно являться органами государственной власти совершенно не понятно. Почему ремонтом Большого театра должно заниматься министерство культуры, военное имущество продавать управление министерства обороны, а налог на добавленную стоимость платить покупатель такого имущества. А главное, не понятно, почему такую ситуацию необходимо возводить в правило, преобразовывать бюджетные учреждения и менять Налоговый кодекс.

Не надо стесняться называть вещи своими именами и использовать их по назначению. Услуги должно оказывать предприятие, учреждение должно выполнять функции, орган государственной власти реализовать переданные ему народом властные полномочия.

В качестве заключения сам собой напрашивается итоговый вывод – не надо торопиться с внедрением в жизнь правовых новаций. Семь раз отмерь, один раз отрежь. Примеры цивилизованного запада конечно надо учитывать, однако в первую очередь в процессе правотворчества надо задействовать логику и здравый смысл. Тем боле, что иногда совершенно понятные и полезные на первый взгляд вещи могут использоваться не по назначению. Например, микроскопом можно колоть орехи. Закрепление в законодательстве новых, спорных по своей форме и содержанию понятий и правовых институтов может весьма плачевно отразиться на качестве правового регулирования общественных отношений, да и на самих отношениях в том числе. Прежде чем использовать новые правовые формы и виды, хорошо бы понять, систематизировать и научиться правильно применять уже существующие. Если для ученого юриста свойственно состояние творческого поиска, то для чиновника и гражданина необходимо ясное и четкое понимание правовых понятий, институтов и правовой системы в целом. От такого правопонимания будет зависеть эффективность государственных решений и благополучие общества.